两份报告PK财税改革:增加地方财力上万亿

作为全局改革的重中之重，财政改革"牵1发动全身"。在营改增背景下，理顺中央和地方目前严重不匹配的财权事权，被认为下一轮财税改革的突破口和最大挑战。　　据测算，正在进行的"营改增"若全面推开，将导致地方财力大幅减少约1.2万亿，加上地方政府本身财力加上中央的转移支付本来就难以覆盖地方的支出，重新定义中央地方关系，已成为改革设计者必须面对的课题。　　近期，由CF40课题组成员马骏和白重恩共同执笔的《关于财税体制改革的思路》，和魏加宁和李波共同执笔的《构建有利于地方改革创新的统一大市场》给出了大胆的解决方案：通过税收环节或分成规则改变，增加地方财源1万亿~2万亿。　　虽然在中央和地方的事权划分角度持相左观点，但两份报告都支持以市政债和房产税作为地方政府长时间支出财力保障和城镇化融资的重要来源。　　另外，报告《构建有利于地方改革创新的统一大市场》还建议，规范地方保护主义，推动司法"去地方化"和"去行政化"，促进公平竞争，并实现中央-省-县三级行政架构。　　重新定义中央地方财权事权　　1994年的分税制改革已过去了20年，当时建立的分税及激励机制已难以适应目前的经济形势，导致地方支出过大，规则上支离破碎，土地财政在一定程度上"绑架"了地方政府。而"营改增"的继续推动会进一步严重加重地方财力与事权不匹配的矛盾。报告预测，改革如全面推开，地方财政将减少约1.2万亿人民币。因此，"营改增"也被认为是全面改革税制、推动中央和地方财政关系改革的突破口。　　为了弥补地方财力，两份报告给出了几个可选方案：将特别消费税和车辆购置税改成在消费端征收，并划归地方；将增值税的地方分成比例提高20~25个百分点，将个人与企业所得税的地方分享比例提高10个百分点；将增值税税率下降至12，允许地方开征税率为8的零售税。几个方案将累计增加地方政府收入1万亿~2万亿，足以覆盖增值税改革减少的地方财政收入。　　另外，两份报告建议，大幅减低专项转移支付，今后几年，将一般性转移支付占全部转移支付的比重提高到2/3以上。　　虽然地方财力与事权不匹配的问题学界已有共鸣，但下一步哪些事权该集中到中央、哪些事北京权威白癜风医院权该分散到地方，上述两份研究报告提出了不同的思路和建议。　　《关于财税体制改革的思路》认为，在如国防、地方性交通等此类可以明确划分中央和地方支出的事项外，其他领域的支出的划分应根据外部性、鼓励兼容等原则，"就事论事"。具体来说，马骏和白重恩详列了七个方面：司法领域推动"去地方化"，加强国家环保部对跨省区污染问题的监控和执法，监控全国性食品和药品安全问题，提高对跨省区基础设施项目的支出比例，上收基础养老金的管理和弥补缺口，承担调和医保跨区域结算的功能，上收主要宏观数据的统计。粗略统计显示，这将减少地方支出大约2000亿元。　　魏加宁和李波撰写的《构建有利于地方改革创新的统一大市场》报告则指出，财税改革方面不急于改变中央地方之间现有的支出职能划分，除推动司法权的"去地方化"以外，其他地方事权目前可继续由地方掌控，同时在地方仍然承担较多事权的条件下，需要赋予其相应的财权。　　开闸市政债　　"在一系列中央和地方的财政与金融关系中，地方债务是最可能构成系统性和宏观风险的问题。"《关于财税体制改革的思路》报告中如此描述地方债务的严峻性。　　数据显示，2009年以来地方平台债务大幅上升到GDP的20左右，一些地方已出现偿债风险；随着监管层收紧银行对平台贷款，2012年开始，地方平台开始转向以信托贷款等方式融资，地方债务风险开始又以新的情势体现出来。　　报告认为，中国地方融资需求每一年约为5万亿，而地方上得到允许的地方政府公债和城投债这类"阳光融资渠道"仅能提供1万亿的资金，这便造成了地方债务反复出现。　　因此，两份报告都建议，逐步建立以市政债为主体的、有较硬预算束缚的地方融资体系。如何对地方融资体系进行硬束缚？报告提出可以通过立法规定市政债余额的上限和用途，要求地方政府公布资产负债表，明确中央地方支出和强化信息表露，加强审计等手段来帮助提升对地方政府的预算束缚。　　而在备受关注的房产税方面，两份报告都建议逐步扩大房产税试点，到2020年前房产税基本覆盖主要城市。对存量还是增量征收的争议，《关于财税体制改革的思路》报告建议近期优先推敲对增量而非存量征收，尔后逐步扩围到存量。《构建有利于地方改革创新的大市场》则认为，初期可推敲允许不同地方选择不同方案试点，逐步优化趋同。　　另外，在增加地方财政收入方面，《关于财税体制改革的思路》报告还建议，将煤炭资源税税率提高5~9倍，将二氧化硫和氮氧化物等排污征收标准提高1~2倍，中期将排污收费改成环境税，在主要城市实行汽车牌照拍卖制度。　　国企上缴利润　　提高至30~40　　《关于财税体制改革的思路》指出，需要关注中长期预算框架，增强财政的可持续性。报告的研究表明，在中长期内，养老金缺口、医疗本钱、环境欠账、地方债务、铁路债务、政府担保等隐性和或有负债将导致很大的政府债务风险，如果不改革，到2050年政府的显性债务占GDP的比重将明显超过100。　　另外，我国预算管理缺少公开性和透明度，法制化程度过低。包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保预算4本预算在内的全口径预决算的审议格局虽已建立，但除一般预算外，基金预算还没有完全包括体制外收入，大部分国有企业利润还没有进入国有资本经营预算，全口径预算虽然框架已建立但还没有做实。　　基于此，报告建议：完善《预算法》，人大不但要有对预算的审议权，还需要有修改预算的权利；新的税种的设立必须通过人大常委会的批准；政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整性；赋予社会公众申请预算公然的权利，并为权利的行使提供法律援助。　　另外，报告还建议，通过提高地方预算透明度迫使其回归"公共财政"；提高国企向公共预算上缴利润的比例，争取在5年内将此比例提高到30~40；在明确的时间内，将全部被认可的体制外收入纳入预算，宣布其他政府收费为非法；政府预算在提供流量数据的同时，应公布金融负债和资产等存量指标；以"经济医治白癜风最好的地方性分类"数据和部门预算为基础，将包括大部分"3公消费"的"机构运行支出"单列一个报表并予以公然。